Abogados analizan la modificación del Real Decreto 666/2023: “Una inseguridad jurídica anunciada”

Recientemente, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) y el Ministerio de Sanidad abrieron el procedimiento de audiencia e información pública para modificar el Real Decreto 666/2023, que regula la distribución, prescripción, dispensación y uso de medicamentos veterinarios en España.

Según ambos ministerios, el objetivo es una mejor adecuación de ciertos preceptos a los “principios inspiradores de la norma”, clarificar aspectos como la prescripción y cesión de medicamentos, reducir cargas administrativas y garantizar “la debida salvaguardia de la sanidad animal y la salud pública”.

Ahora, los asesores jurídicos del Colegio de Veterinarios de Cáceres han analizado las implicaciones de la proyectada modificación en un artículo jurídico en el que advierten de los efectos que podría tener la nueva Disposición adicional tercera (DA3), especialmente en relación con la seguridad jurídica del sector veterinario y el papel interpretativo de la Administración.

En este sentido, señalan que la DA3 introduce “un cambio silencioso, pero de enorme alcance práctico”, ya que reconoce como ‘intérpretes auténticos’ a la Dirección General de Sanidad de la Producción Agroalimentaria y Bienestar Animal y a la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (Aemps).

De esta manera, atribuye a sus actos interpretativos o aclaratorios efectos vinculantes para los órganos y entidades de la Administración General del Estado, además de servir como criterio interpretativo para el resto de aplicadores.

Según explican, el debate se está planteando, en algunos ámbitos jurídicos, como si fuera un mecanismo comparable al de las consultas vinculantes de la Dirección General de Tributos, un instrumento “útil para unificar criterios y dar previsibilidad”, pero advierten de que “esa comparación es solo aparente”.

Así, recuerdan que, en materia tributaria, el sistema de consultas vinculantes nace y se diseña con rango de ley (la Ley General Tributaria), con un marco de garantías y límites que responde a un instituto legalmente tipificado, mientras que en el caso del RD 666/2023, la DA3 construye en sede reglamentaria “una ‘doctrina interpretativa’ con autoridad reforzada y con capacidad de orientar de manera general la aplicación del reglamento, bajo la etiqueta de interpretación”.

EL RIESGO CUANDO LAS INTERPRETACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN SE “INSTITUCIONALIZAN”

Los autores precisan que “no se trata de negar que la Administración pueda fijar criterios internos o coordinar su actuación”, pero alertan de que “el problema empieza cuando la interpretación se institucionaliza como un circuito estable y expansivo para gobernar el sector mediante actos interpretativos y protocolos, especialmente cuando la norma utiliza expresiones tan cargadas como ‘intérpretes auténticos’”.

“Aquí está el núcleo del riesgo: una interpretación auténtica, en la práctica, deja de ser simple lectura del texto y tiende a convertirse en estándar exigible”, advierten, añadiendo que “cuando el estándar exigible depende de documentos interpretativos, el operador deja de mirar solo al BOE para empezar a mirar al ‘criterio vigente’ que marcará la inspección, el requerimiento o el expediente”.

Además, subrayan que la DA3, además, “eleva el riesgo porque no crea un único emisor, sino dos polos interpretativos”, lo que implica que “un sistema con dos ‘intérpretes auténticos’ incrementa objetivamente la probabilidad de solapamientos, matices divergentes y cambios de criterio”, cuya consecuencia es que “se traduce en incertidumbre en la práctica diaria”.

En el caso concreto de los profesionales clínicos, advierten de que “el perjuicio para el veterinario es inmediato”, ya que “si el marco operativo se desplaza hacia protocolos y actos interpretativos con vocación de gobierno del sistema, el veterinario se ve empujado a una praxis defensiva”.

“No basta con cumplir el reglamento, hay que anticipar el criterio administrativo vigente”, señalan, lo que provoca que “aumente la carga de cumplimiento, crezcan los riesgos de incumplimiento involuntario y se dificulte la toma de decisiones con tranquilidad técnica”.

Asimismo, añaden que “para las organizaciones colegiales, el efecto es doble”, porque “se desplaza el centro de interlocución desde la norma estable hacia documentos interpretativos sucesivos”, al tiempo que “se multiplica la conflictividad”, lo que “incrementa la litigiosidad y debilita la seguridad jurídica de la representación profesional”.

En cuanto a las asociaciones veterinarias nacionales, señalan que “un marco de criterios interpretativos con autoridad reforzada introduce una carga estructural adicional”, ya que “obliga a dedicar recursos continuos a monitorizar cambios interpretativos, a emitir posicionamientos urgentes y a adaptar recomendaciones, con el consiguiente coste reputacional y organizativo”.

RIESGO DE FRAGMENTACIÓN PROFESIONAL

También advierten de que la DA3 incentiva la ‘gobernanza por consulta’ interna entre Administraciones, lo que puede provocar que “la asociación pueda quedar desplazada del núcleo decisorio, pese a ser quien agrupa conocimiento experto y experiencia de campo”, con el resultado de “un empobrecimiento del contraste técnico y una mayor distancia entre la realidad sanitaria y la regla operativa”.

Del mismo modo, alertan de que “también se amplifica el riesgo de fragmentación profesional, tanto colegial como asociativa”, lo que “dificulta construir posiciones comunes, debilita la capacidad de interlocución nacional y aumenta la conflictividad institucional”.

Los autores advierten además de que “el impacto no termina en el sector profesional”, ya que “la población en general se ve afectada porque la regulación del medicamento veterinario está vinculada a sanidad animal, bienestar, producción y cadena alimentaria”, y concluyen que “un sistema de reglas inestables, sometido a capas interpretativas cambiantes, introduce rigidez administrativa y costes de cumplimiento que se trasladan a la eficiencia del sistema y, por extensión, a la respuesta sanitaria y productiva”.

Igualmente, subrayan que “hay un riesgo adicional que merece subrayarse: la amplificación de errores interpretativos”, ya que “en un sistema gobernado por criterios interpretativos con autoridad reforzada, un error puede difundirse con rapidez como patrón de actuación administrativa, elevando el coste de corregirlo y afectando a un número elevado de decisiones”.

Por ello, consideran que “el argumento de la unificación territorial no justifica, por sí mismo, este diseño”, y apuntan que “si el objetivo es coordinar y armonizar la aplicación, existen alternativas más limpias”.

En definitiva, concluyen que “la DA3 puede presentarse como una solución administrativa, pero su redacción y su lógica la convierten en una fuente de inseguridad jurídica anunciada: porque crea un circuito interpretativo reforzado, porque multiplica emisores, y porque desplaza la regla desde el texto estable hacia el criterio mutable”, y advierten que “cuando la interpretación empieza a parecer norma, el sistema deja de ordenar y empieza a inquietar”.